公共绩效评价
1.公众评价包括如下几方面
综合性的民意调查:这种调查提供公民对地方政府的服务和地方生活质量的评价信息,用于对所在政府的综合评价
政策方面的民意调查:提供居民对政府政策的态度、评价和偏好的信息。也包括政策的知晓程度和影响。用于评价政府政策执行的成效
行为方面的民意调查:这类调查收集有关居民的行为数据,用以测评某些政府公共服务的有效度
需求方面的民意调查:通过调查有关地方居民或居民中亚群体的公共服务需求状况,用于评价政府所提供的公共服务的合理性和有效性。
消费者民意调查:调查有关政府服务的使用者对有关政府工作人员、过程和结果的感受,用于评价政府部门工作的效能。例如,行风评议中,政府服务的使用者对政府工作人员的态度、形象、办事效率、办事结果等方面的评价,等等。
2.公众服务评价需要重视的几个问题
需要兼顾样本的数量和科学性:在政府绩效民意调查实践中,很多地方政府比较重视评价活动的宣传效果,采用街头设点、登报评议、网上调查、设意见箱等方式,组织开展类似“万人评”的活动。应该说,通过这种广泛的发动和宣传,样本的数量可以达到一定规模,同时让很多希望发表意见的积极分子有了参与的机会,充分体现了民主参与。但就民意调查的科学性而言,样本如何获得,通过什么样的方式收集意见,都会影响到评价的效果。从社会调查的系统性上来说,采用具有明确规则的随机抽样法,让每一个评价对象都有发言机会,才能得到真正有代表性的民意,而在调查的样本量设计上,也需要针对所考评部门的数量,以及不同的部门所覆盖的服务对象的类型来确定样本数量、样本结构,并要充分考虑到统计学意义,包括样本量的置信区间,以及样本误差等因素。不重视样本的科学性,评价结果的客观性和调查质量是无法保证的。
需要有针对性的让公众评价对应政府部门:有的地方政府在民意调查的实践中,被评价的部门都非常多,既有面向居民服务的公用事业部门,也有很多党委部门,还有一些经济管理部门,缺乏一定的针对性,导致评价结果缺乏实质性应用。首先,有很多部门是普通公众没有接触过的;其次,很多部门是交叉服务部门,既服务企业也服务公众,只选择普通公众来评价是不全面的;再次,选择的公众如果没有直接和部门有接触,做出的评价只能是印象,而不代表对其真正绩效的评价。因此,政府绩效评价的民意调查应区分出各机关自己的工作对象,将政府 部门和评议对象划分为不同的类型来进行评价;而且,只有政府部门最直接的服务对象才是真正有 发言权的,只有服务对象确实接触过才能对政府部门的表现做出评价,评价不能靠“印象”,而是直接体验到和感受到的表现。因此,在选取服务对象的过程中,需要取过滤的方式,比如,针对经济管理部门,需要找出那些到经济管理部门办理过事务的人员;
需要科学设计指标体系要精而简:随着行政体制改革的深入,政府绩效评价工作已引起重视,专家学者也提出了很多政府评价的指标体系,各级政府部门也对指标体系进行很多探索。但就当前绩效评价工作中民意调查的指标而言,标准不统一,简单的仅仅是评测总体满意度,复杂的则让公众难于理解和回答。甚至有的指标只从完成政治任务出发,与被评价部门的职能无关。实际上,在群众评价政府的工作中,用什么样的指标来进行评价,是获得客观评价的关键。调查指标的设计不能站在政府部门的角度,而应站在政府部门服务对象的角度来考虑,同时指标还要考虑当前政府的工作重点和各个不同类别部门的差异。在指标体系的设计上,从评价者的角度考虑,指标不能太复杂,数量也不应太多,不然很难取得评价对象的配合。一般来说,民意调查中比较适中的评价指标体系应在10-25个指标之内。
不同政府部门不可太看重排行榜:只要是评价,必然会有最终的表现排行榜,在一定程度上是激励各个部门去努力改善工作。但由于不同类别部门之间差异较大,因此排行榜的作用不能过分夸大。首先,不同类型的政府部门的表现和其服务对象的期望有很大的关系,因为他们的工作复杂程度、工作的要求和面对的群体不一样。比如不能用执法部门的工作标准去要求党委部门,因此,将党委部门和执法部门一起排队来比高低就有失偏颇,只有类型相近、工作复杂程度差不多、服务对象也基本一致的前提下,才具有可比性;其次,简单的一次排名并不能完全看出部门的表现,测量各个部门在不同年度的排名表现可以弥补这种不足,因为排行榜中的稳定表现才能代表政府部门的真实水平;再次,排名只是一种激励部门之间提升工作的手段,并不是目的,对于各个部门来说,及时向他们反映工作中的优势、存在的问题,提供改进方向,远比提供排名要实用和有意义,如果过于突出排行榜的作用,各个部门焦点就会转移到提高“排名”,而不是改善工作,评测成为被评单位的一种负担。
不可将民意调查的结果完全等同于绩效:根据民意调查的结果直接确定政府绩效,似乎简单而且直接,但公众意见只是评价不可或缺的一个视角,政府的绩效还需要综合考虑不同部门的投入产出的比例关系,比如很多部门还有硬性的指标,还有很多部门还涉及到多个服务对象包括内部服务对象的协调等,同时政府内部还有平时的绩效考核,这些绩效都是政府总体绩效的组成部分,单纯将公众评价作为全部的考核依据,有欠科学性。所以,民意调查的数据只能占据一定的比重,这样得出来的绩效既兼顾了公众意见,同时也将其日常的工作表现和行为综合考虑在内。
评价结果只限于内部使用:有的地方政府在开展公众评价政府活动的时候热火朝天,新闻媒体天天报道,但是等评价结果出来之后,却不见踪影。实际上,开展民意调查的目的是为了听取公众的意见和建议,为了让各个部门了解自己工作中的问题,并找到改进的方向,只有把评价结果让被评价的部门知晓,才可能推动其去改善工作,现在很多政府部门的民意评价之所以流于形式就在于评价的结果只有少数主要领导知道,而很多具体的细节和需要改进的措施各个被评单位并不知道,这样就很难让部门去主动发现自己的问题,而只是简单应付评价。另一方面,随着政府对于民意的重视,群众对于各类民意调查参与的积极性也在不断的提高,但是对于公众来说,参与的积极性和动力更多的来自于政府是否真的重视了他的意见。因此要使公众参与真正发挥作用,在评价之后,要采用适当的形式公布评价的结果,让公众感觉到参与的价值和意义。
政府绩效评价的民意调查工作缺乏长效机制:目前各地开展的政府绩效评价所需的民意调查工作,普遍缺乏一个长期、有效的机制,认为必要时采用民意调查的方式来征求公众的意见。事实上,政府每年的工作重心不同,公众对政府的要求也有所不同,每一次的评价可以帮助政府部门了解公众对一年来政府部门服务的评价、对政府工作的建议,可以及时帮助各政府部门改进不足,向着更好的方向发展,因此偶然一两次的评价并不能解决问题,要使评价产生实效,真正让群众满意,需要长期的和稳定的工作。因此,民意调查工作需要保持稳定的操作方法和体系,制定明确的评价制度,明确评价的相隔时间、指标体系、预算,以及发起部门,直接责任人,外聘第三方机构等细则,并给予相应的财政预算支持。
内部部门主导评价的色彩过浓:从当前民意调查数量上来说,政府内部自行组织的民意调查是占多数的,缺乏第三方的独立性,因此公众在发表意见的时候会有一些顾虑,从而导致一些真实的意见并不能完全获得;另外,内部自己组织评价也不能完全引起被评价的政府部门对于评价过程和结果的足够重视。较为科学和客观的方法是要保证工作过程的相对独立性,因此尽量利用独立的专业调查研究机构来进行政府绩效评价。由客观公正的第三方来参与调查的整个流程的好处在于,可以得到更为可靠的结果和专业的咨询建议,同时全程的跟踪和实施,使公众可以在一种开放、独立的环境下各抒己见,从而使得回收的信息更客观和真实。现在很多地方政府开始聘请外部的调查机构来进行评价,或采用外部调查机构与内部专门负责单位结合成立专门课题组的形式进行评价,应是一个可尝试的方式。
3.改进建议
3.1加强绩效评价民意调查的制度建设
由于政府绩效评价民意调查工作在我国还没有成熟,基本上处在地方政府自发状态,没有统一规划,也没有在政府系统全面推行,需要政府出台指导性文件,在民意调查的范围、领导机构、内容、结果的发布与应用等方面给予明确,通过制度来保证公众评价政府工作有序有效地推进。
3.2建立科学的政府绩效评价民意调查体系
要使政府绩效评价民意调查工作形成长效机制,必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的调查体系,提高民意调查操作的规范性和增强调查结果的公信力。该体系既要关注政府绩效的总体部署,又要选择适当的调查模式,体现分部门、分项目、分层次、分地区特点。它应包括:调查指标体系、调查方式体系、调查程序体系、调查组织体系、调查制度体系等。
3.3发挥非政府民意调查机构的作用
政府绩效评价民意调查是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评价机构独立工作,免受被评价的政府机关干扰,保证评价结果真实可信,有必要逐步形成相关的独立评价机构。在国外,除了政府部门自设的民意调查机构外,也有独立于政府的民意调查机构和商业调查公司。在我国,目前民意调查机构大多属于“官办”,以设在政府统计部门的居多,这与现在的民意调查机构主要是为政府决策提供咨询的职能有关。所以,从民意调查机构的独立性、中立性方面考虑,在政府民意调查机构之外,应该鼓励和培育更多的民间民意调查机构。而政府的责任是对这些调查机构和调查活动进行监督和规范。在健康的轨道上多向发展的民意调查,不仅是对政府民意调查的有益补充和辅助,也是提升政治民主水平的必然趋势和要求。
3.4立足国情,渐进推行
由于各国的政治文化背景、经济发展水平、国内主要矛盾、政府管理能力等方面存在较大差异,因而对如何界定政府部门绩效还存在着管理理念、管理制度和管理方法上的巨大差异。因此,我国政府绩效评价中民意调查工作不能对西方的模式照抄照搬,必须立足国情,深入研究,渐进推行。要根据我国政府管理的传统历史、实际能力和制度环境等实际情况,提出公众评价政府绩效稳妥可行的实施方案,选择恰当的评价范围,在充分论证和试点的基础上,分步骤、有重点地实施。在制定评价体系时,要按照政府的职能进行分类设计,经济发展与社会管理并重,管理职能与服务职能兼顾。要选择比较贴近实际、贴近社会、工作比较具体的部门,先行开展评价工作。在同级政府机构中,要选择易于进行量化评价的部门或单位(如卫生、环保部门等),以便从中取得经验,带动一般。
3.5培育公民文化,提高公民政治参与能力
政府绩效民意调查的受访者是公民,不同的评价者所具有的经验、直觉、所学的知识和所接受的训练不同,对同一项目的评价结果差异很大。所以,公民的素质,特别是参与意识和参与能力,会影响到民意调查结果的客观公正性。参与意识的高低决定了群众参与的积极性,也必然影响到群众对评价活动的重视程度,群众不重视就难免敷衍了事,或是自己乱填问卷或是出于从众心理盲目选择。参与能力除了受到参与意识的影响,还受到自身职业、受教育程度等限制,也为外部客观条件所限制,如政务公开状况、不同群众与政府各部门接触机会的多少等。所以,推进政府绩效民意调查工作,应着力培育公民文化,营造公民政治参 与的氛围,提高公民的参与意识和参与能力,从而推动政府绩效评价工作的稳步向前发展
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